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„Ist Ausgliederung das richtige Instrument?“

Warum Ausgliederungen aus öffentlichen Körperschaften gemacht werden und was dies für die politische Kontrolle bedeutet, erklärt AK-Experte Heinz Leitsmüller im Interview mit teamwork-Chefredakteurin Karin Zauner.

Mag. Heinz Leitsmüller, Leiter Abteilung Betriebswirtschaft der AK Wien

Ausgliederung und Privatisierung: Was ist der Unterschied?

Man muss unterscheiden zwischen Ausgliederungen und Privatisierungen. Ausgliederungen gibt es in verschiedenen Stufen. Die erste ist, dass ein Betrieb juristisch verselbständigt wird – etwa in eine GmbH, zu 100 Prozent im öffentlich-rechtlichen Eigentum. In weiterer Folge könnte überlegt werden, Anteile an Dritte zu verkaufen – Privatisierung. Das Gründen einer GmbH kann somit unter Umständen eine Vorstufe in Richtung Privatisierung sein.

Was ist bei einer Ausgliederung zu beachten?

Vor jeder Ausgliederung gilt es eine Reihe von Problemen zu diskutieren bzw. zu lösen.. Die erste Frage bei einer Ausgliederung ist immer: Ist eine Ausgliederung wirklich das richtige Instrument, um Schwierigkeiten zu bewältigen und ein gestecktes Ziel zu erreichen? Wenn es etwa vor allem um die Weiterentwicklung der internen Organisation geht, dann gibt es Management-Instrumente im Bereich des New Public Managements. Aber dazu brauche ich nicht auszugliedern.

In welchen Fällen kann eine Ausgliederung sinnvoll sein?

Etwa dort, wo sehr marktnahe agiert wird und die Einbindung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft die Hände zu sehr bindet. Wir haben uns das Schloss Schönbrunn unmittelbar nach der Ausgliederung angeschaut. Es kommen tTausende Touristen, bezahlen Eintrittsgelder. Vorrangiges Ziel ist,  das Schloss zu erhalten. Mit der Ausgliederung konnten unterschiedliche Tarifmodelle gestaltet und damit einzelne Zielgruppen differenzierter angesprochen werden. Die Einnahmen sind gestiegen, die notwendigen Mittel für die laufende Sanierung des Schlosses können nun aufgebracht werden – ein marktnaher Bereich, wo das eben gegangen ist.

Wenn dagegen Bereiche in der Bürokratie eingegliedert sind und hoheitliche Aufgaben erfüllen, dann macht auszulagern weniger Sinn. Es geht dann möglicherweise darum, Schulden abzuwälzen oder Personal einzusparen.

Was heißt das für Bedienstete?

Die haben nach einer Ausgliederung möglicherweise ein anderes Dienstrecht und ganz normale Angestelltenverträge. Die Frage lautet: Gibt es Kollektivverträge? Welche? Einen gewissen Schutz bietet das Arbeitsvertragsrechtsgesetz (AVRAG), das beispielsweise die Höhe des Gehalts schützt, aber nicht, dass man in einem gewissen Kollektivvertrag landet.

Warum sind Ausgliederungen verlockend?

Bei Ausgliederungen aus einer öffentlichen Körperschaft wird man bezüglich Bindungen, beispielsweise an Personalpläne, deutlich unabhängiger. Man bekommt ein fixes Budget und braucht sich dann nicht an Personalpläne wie in der öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu halten. Man kann innerhalb des Budgets flexibel gestalten. Zweitens wird man ökonomisch unabhängiger – durch die eigene Rechtsform, die eigene Geschäftsführung, vielleicht auch einen eigenen Aufsichtsrat. Da kann man anders wirtschaften als in einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft, wo Flexibilität generell schwieriger ist.

Wo erscheinen Ausgliederungen gefährlich?

Bei Unternehmen, die überwiegend hoheitliche Aufgaben erbringen, bietet eine Ausgliederung nicht wirklich Vorteile. Da braucht man üblicherweise auch entsprechende „bürokratische“ Strukturen.

Können Auslagerungen der Stadt, des Landes, des Bundes in den privatwirtschaftlichen Bereich negative Folgen für die Volkswirtschaft haben?

Behauptet wird immer: Wir lagern aus, um etwas einzusparen. Das lässt sich nicht pauschal sagen. Was ist das Ziel? Gibt es ein Konzept? Wer hat einen Vorteil? Wer zahlt drauf? Jede Ausgliederung kann daher nur im Einzelfall beurteilt werden. Es kann zu aufgeblähten Strukturen kommen, es kann genauso gut zu einer Verschlankung führen.

Stichwort Schulden. Was ist durch Ausgliederungen bilanztechnisch möglich?

Viel. Ich kann etwa Schulden in die Auslagerungs-GmbH geben. Nehmen wir die Maastricht-Kriterien. In eine eigene Gesellschaft verschobene Verbindlichkeiten fallen bei der Maastricht-Beurteilung einer Stadt etwa raus, wenn das neue Unternehmen den Umsatz überwiegend selbst erwirtschaftet. Ist dies nicht der Fall (oder buchhalterisch nicht darstellbar), dann bringt eine Auslagerung in diesem Punkt nichts. Der zweite wichtige Punkt ist die Belegschaft. Die Körperschaft sieht „schlanker“ aus, weil die Angestellten jetzt in der GmbH sind. Wenn Leistungen nach wie vor für den Mutterkonzern (also die Körperschaft) erbracht werden, dann stellt sich die Frage nach den Verrechnungspreisen. Ich könnte also mehr Lasten in Richtung ausgelagertes Unternehmen schieben. Die dritte Möglichkeit: Vermögen auszulagern und zu versuchen, es dort zu verwerten. Da bedarf es dort unter Umständen keines Beschlusses eines Gemeinderats oder anderer Gremien mehr, der Aufsichtsrat der GmbH ist in der Regel verantwortlich.

Wie sieht es mit Rücklagen aus?

Da muss man genau darauf schauen, wie die Ausgliederung gestaltet wird. Bei den ersten Bundesausgliederungen konnte etwa beobachtet werden, dass ein Unternehmen die Pensionsansprüche aller MitarbeiterInnen, die vorher BeamtInnen waren, mitbekommt, gleichzeitig aber das Vermögen nicht eins zu eins dazu bekommen hat: riesige Rückstellungen also, aber die Aktiva sind nicht im selben Umfang vorhanden gewesen.

Dürfen ausgelagerte Unternehmen wieder auslagern?

Das hängt davon ab, was das Gesetz zulässt, das Basis für die Auslagerung im öffentlichen Bereich ist. Es ist schon möglich, dass die GmbH Tochtergesellschaften errichtet und Leistungen auslagert, auch Arbeitskräfte. Für die ist das meistens keine positive Entwicklung.

Die Ausgliederung der Ausgliederung der Ausgliederung entzieht sich dann irgendwann der öffentlichen Kontrolle, oder?

Ja, natürlich: Je weiter ich ausgliedere, desto weniger stehe ich unter direkter Kontrolle – etwa eines Gemeinderats oder eines Stadtrechnungshofs. Politische Kontrolle wird dadurch ganz sicherlich schwieriger. Die Arbeiterkammer betrachtet derartige Entwicklungen besonders kritisch.

karin.zauner(at)gmail.com